青海省人民政府辦公廳
關于印發青海省草原生態保護補助獎勵
機制實施意見(試行)的通知
青政辦[2011]229號
西寧市、各自治州人民政府，海東行署，省政府各委、辦、廳、局：
《青海省草原生態保護補助獎勵機制實施意見(試行)》已經省政府研究同意，現印發給你們，請結合實際，認真貫徹落實。
青海省人民政府辦公廳
二〇一一年九月二十八日
為認真貫徹落實《農業部、財政部關于印發〈2011年草原生態保護補助獎勵機制政策實施指導意見〉的通知》(農財發〔2011〕85號)精神，加強草原生態保護，促進畜牧業經濟和社會可持續發展，結合我省草原牧區實際，現就建立草原生態保護補助獎勵機制提出如下實施意見(試行)。
一、充分認識建立草原生態保護補助獎勵機制的重要意義
草原是我省最大的生態屏障，也是牧民賴以生存的重要物質基礎，在生態環境保護和經濟可持續發展中具有重要戰略地位。加強草原生態保護，促進牧民增收，對于維護生態安全，加快牧區經濟社會可持續發展，構建和諧社會具有重大意義。
根據國務院建立草原生態保護補助獎勵機制的決定，2011年起在全省全面落實草原生態保護補助獎勵機制政策，這是黨中央、國務院從統籌經濟社會發展的全局做出的重大決策，是深入貫徹落實科學發展觀，促進城鄉區域協調發展的具體體現，是加快草原保護，建設草原生態文明的重要舉措。這項政策的實施，不僅有利于保護和改善我省草原生態環境，保障國家生態安全，而且有利于統籌城鄉區域協調發展，促進畜牧業發展方式轉變和牧民增收，同時對維護民族團結和地區穩定意義重大。為此，各地區、各部門一定要從保護草原生態安全，建設小康社會和促進牧區“四個發展”全局和戰略的高度充分認識建立草原生態保護補助獎勵機制的必要性和緊迫性，切實加強組織領導，強化措施落實，加大工作力度，務必使落實草原生態保護補助獎勵機制政策工作取得實效。
二、指導思想、基本原則和目標任務
(一)指導思想
以科學發展觀為指導，全面貫徹落實《農業部、財政部關于印發〈 2011年草原生態保護補助獎勵機制政策實施指導意見〉的通知》和《青海省人民政府關于探索建立三江源生態補償機制的若干意見》，按照生態優先，保護與發展并舉的原則，以保護天然草原生態環境為前提，以保證畜產品生產和穩定供給，促進牧民增收為目標，以轉變生產經營方式為核心，大力發展具有高原特色和青海特點的草原生態畜牧業。通過禁牧減畜，實現草畜平衡發展；通過組建牧民生態畜牧業合作經濟組織、扶持養殖大戶等多種形式，發展生態畜牧業；通過建立健全草原監督管理體系，確保實施效果；通過制定和完善發展畜牧業和扶持后續產業的配套政策措施，促進牧民轉產轉業，實現禁牧減畜不減肉，牧民收入不下降，努力實現人、草、畜平衡，經濟社會持續發展。
(二)基本原則
——堅持統籌規劃、分類指導的原則。我省草原牧區地域廣，地區間草原、牲畜、人口和經濟發展等差異較大，建立草原生態保護補助獎勵機制應該結合實際，統籌考慮各地草原面積、草原生產力以及經濟發展水平等情況，制定切合實際的補助獎勵機制政策。
——堅持循序漸進、穩步推進的原則。按照先易后難、循序漸進、穩步推進的要求，把穩定工作擺在落實草原生態保護補助獎勵機制政策的首位，各地要從實際出發抓緊做好試點工作，對條件成熟的地區可先行啟動，并選擇示范縣做好典型示范；對條件不成熟的，要在做好各項基礎工作后再實施。
——堅持政府引導、牧民自愿的原則。要在政府的正確引導下，充分尊重牧民意愿，發揮牧民主體作用，讓牧民群眾了解補獎內容、權利責任，切實做到任務落實、資金發放、服務指導、監督管理、建檔立卡“五到戶”，嚴格把握政策界限，保證政策落實公開、公平、公正。
——堅持生態優先、兼顧生產生活的原則。緊緊圍繞禁牧和減畜工作，在切實加強草原生態保護建設的同時，將補獎政策的實施與我省建立三江源草原生態補償機制相結合、與重大生態保護建設工程相結合、與游牧民定居工程相結合、與發展生態畜牧業相結合，通過對草地畜牧業資源進行優化重組，最大限度挖掘畜牧業增產潛力，轉變生產經營方式，提高畜牧業生產綜合效益，確保畜產品生產供應不受影響，牧民收入不下降。
——堅持補獎結合、激勵約束的原則。在政策實施過程中，必須把禁牧補助與草畜平衡獎勵和牧民生產性補貼政策有機結合，研究制定配套的政策措施。按照國家“四到省”的要求，將權責落實到州，任務分解到縣，逐級落實目標責任制，建立合理有效的運行機制。同時還要把各項政策落實情況、生態保護效果等納入年度績效考核范圍，建立激勵約束機制，確保補獎政策取得實效。
(三)目標任務
通過落實5年為一個周期的補獎機制政策，在全省草原牧區全面推行禁牧、休牧、輪牧和草畜平衡制度，草原超載過牧狀況得到控制，生態總體惡化的趨勢得到基本遏制，草原綜合生產能力明顯提高，畜牧業發展方式加快轉變，牧區可持續發展能力穩步增強，牧民收入水平不斷提高，基本實現生態良好、生產發展、人與自然和諧相處。
——對全省2.45億畝中度以上退化天然草原實施禁牧補助；
——對禁牧區域以外的2.29億畝可利用草原實施草畜平衡獎勵，三年核減超載牲畜570萬羊單位，分年度減畜比例為第一年40%、第二年40%、第三年20%；
——對牧區、半農半牧區450萬畝人工種草實施牧草良種補貼；
——對17.2萬戶牧戶實行生產資料綜合補貼。
三、加快建立草原生態保護補助獎勵機制
(四)實施天然草原禁牧補助政策。要在全面調查、摸清草原、牲畜、人口和社會經濟等基本情況的基礎上，結合已經實施的退牧還草工程禁牧區建設，統籌規劃，因地制宜，以村或牧戶為基本單元，以夏秋草場為重點，科學合理確定禁牧區域，對草原生態脆弱，生存環境惡劣，退化、沙化、鹽漬化嚴重以及位于江河源水源涵養區的中度以上的退化草原先實行禁牧封育。禁牧期滿后，根據草原生態功能恢復情況，繼續實施禁牧或轉入草畜平衡管理，推行生態畜牧業發展方式，科學利用草原資源。根據國家核定的我省草原禁牧面積，結合實際，確定各地禁牧面積，并逐級分解落實到縣、鄉、村和牧戶。
制定禁牧補助標準，以全省年平均飼養一個羊單位所需26.73畝天然草原作為一個“標準畝”，以此為基礎，根據各州禁牧區草原面積和測定的標準畝系數，結合國家禁牧補助測算標準，在與退牧還草飼料糧補助政策合理銜接的基礎上，綜合考慮各州上年人均畜牧業純收入、牧民人口數量、禁牧草原面積及減畜減收四個因素，確定各州禁牧補助標準和資金總額，各州禁牧補助測算標準為：果洛、玉樹州5元/畝，海南、海北州10元/畝，黃南州14元/畝，海西州3元/畝。補助資金由省切塊下達到各州，各州結合實際，確定本地禁牧補助標準并落實到戶。具體實施中要“封頂保底”，其標準由各州結合實際研究確定，并報省落實草原生態補獎政策領導小組辦公室審核同意后實施，避免出現因補助額度過高“壘大戶”和因補助太低影響牧民生產、生活的現象。
(五)建立草畜平衡獎勵政策。各地要結合實際，在對禁牧區以外的草原核定載畜量后，確定超載牲畜數量，制定減畜計劃，核減超載牲畜，建立以草定畜、草畜平衡制度，實施草畜平衡管理。經核定，全省理論載畜量為2475萬羊單位，依據核定的理論載畜量，需核減牲畜570萬羊單位。各地要切實將草畜平衡面積及減畜任務逐級分解落實到縣、鄉、村及牧戶，經公示后，由縣與鄉、鄉與村、村與牧戶層層簽訂減畜合同，并由各級財政、農牧部門對履行減畜計劃的牧民，按照每年每畝1.5元的測算標準給予草畜平衡獎勵。牧民在草畜平衡的基礎上實施季節性休牧和劃區輪牧，建立草原合理利用的長效機制。
(六)落實對牧民的生產性補貼政策。根據畜牧業生產實際需要，落實對牧業生產所需的牦牛種公牛、綿(山)羊種公羊良種補貼，以活體方式補貼，由省級招標確定供種單位、供種價格、進行種畜鑒定并公示，項目縣根據省級農牧主管部門確定的供種單位購置鑒定合格的種公畜，補助標準為：牦牛2000元/頭，藏綿羊800元/只，絨山羊800元/只。購置時僅支付差額部分價款，供種單位憑銷售記錄和縣級農牧部門出具的證明到財政部門領取補貼資金；落實對牧區、半農半牧區人工種草所需籽種的補貼，補貼標準為多年生人工種草每畝50元，一年生每年每畝10元，采取項目管理或直補牧民兩種形式，將牧草良種以實物形式補貼給牧民，由生態畜牧業合作經濟組織、村(牧)委會統一組織牧民集中種草或指導牧民種草。畜牧良種和牧草良種補貼按省農牧廳、財政廳制定的項目實施方案和管理辦法執行；落實對已承包草原并履行禁牧和草畜平衡義務，且目前仍在從事畜牧業生產的牧戶用于生產的柴油、化肥、飼料等生產資料補貼，每戶補貼標準為500元，補貼資金直接發放到牧戶。
(七)建立績效考核和獎勵制度。按照國家“四到省”的要求，我省實行目標、任務、資金、責任“四到州(地、市)”，對各地補獎政策落實、草原生態保護效果、補獎資金使用管理及配套政策制定落實等情況進行績效考評，并實行定期、不定期的巡查監督。對工作突出、成績顯著的地區給予獎勵，對完不成目標任務的予以通報批評。考評辦法另行制定。
四、完善和落實配套政策措施
(八)進一步完善草原承包到戶(聯戶)工作。按照《青海省人民政府辦公廳轉發省農牧廳關于進一步完善草原承包工作意見的通知》，加大草原承包完善落實力度，切實將禁牧和草畜平衡區的草原全部承包落實到戶(聯戶)，進一步加強對承包草原規范化管理，明確權屬、界限和責任、義務。做好草原使用權證、承包經營權證和承包經營合同的登記、核(換、簽)發工作，建立健全檔案資料。草原使用權證、承包經營權證和承包經營合同由省農牧廳統一印制。
(九)嚴格保護基本草原。按照《青海省人民政府辦公廳轉發省農牧廳關于基本草原劃定實施意見的通知》要求，加快基本草原劃定工作，把已確定實施草原生態保護補助獎勵政策的禁牧區和草畜平衡區全部納入基本草原劃定范圍，實行基本草原保護制度，嚴格基本草原征占用審批管理，嚴厲打擊破壞基本草原的違法行為，確保基本草原用途不改變、數量不減少、質量不下降。
(十)加快轉變畜牧業生產經營方式。牧區要結合禁牧補助和草畜平衡獎勵政策的實施，大力發展生態畜牧業，積極推行季節性休牧、劃區輪牧，充分利用當地人工飼草料、秸稈資源和棚圈設施條件，開展舍飼、半舍飼圈養，推廣先進實用的種草養畜、科學養畜技術，提高牲畜個體生產性能，提升品質，引導牧民加大羔羊、犢牛出欄，優化畜群結構，提高母畜比例，充分挖掘畜牧業內部潛力。轉變畜牧業生產經營方式，推動畜牧業集約化生產、產業化經營，提高畜牧業綜合生產效益。半農半牧區要積極開展飼草料種植、牲畜棚圈建設等，改善畜牧業基礎設施條件，大力發展農區畜牧業，推行規模化、標準化養殖，提高畜牧業綜合生產能力。
(十一)加大后續產業扶持力度。結合三江源生態補償機制政策，在全省牧區設立后續產業發展扶持基金，支持牧民發展后續產業，引導和鼓勵牧民自主創業和轉產轉業，增加收入。加大對牧民合作經濟組織和養畜大戶(家庭牧場)的扶持力度，拓寬就業渠道，吸納更多牧民就業，轉移富余勞動力，努力提高牧民的組織化程度，在設施畜牧業、采集加工業、家庭特色種養業以及特色文化產業、生態旅游業、民族手工藝產品制作等方面給予大力扶持，加大牧民轉移培訓力度。
(十二)建立和執行行之有效的管理制度。依據有關法律法規，在調查研究的基礎上，加快制定《青海省禁牧與草畜平衡管理暫行辦法》、《青海省草原生態管護員管理暫行辦法》、《青海省草原生態保護補助獎勵機制資金管理暫行辦法》、《青海省草原生態保護補助獎勵機制牧草良種補貼管理暫行辦法》、《青海省草原生態保護補助獎勵機制績效考核獎勵暫行辦法》等配套辦法和制度，并加大各項制度的執行力度。
(十三)建立健全草原監管體系和核查機制。各級政府要高度重視草原監理和技術推廣服務體系建設，按照機構設置合理、隊伍結構優化、設施裝備齊全、執法監督有力的要求，進一步加強草原監管工作，在牧區半牧區縣健全草原監理機構，在農牧部門內設副科級草原監理單位，人員編制由各縣在現有編制內統籌。牧業鄉設置草原監理崗位。在全省牧區設立草原生態管護員公益性崗位，加強管護員培訓和管理，提高工作能力。各級草原監理機構，要加大對本轄區內草原禁牧、休牧制度和草畜平衡制度落實情況的監督檢查力度，定期開展對禁牧區、休牧期放牧牲畜的巡查；同時村級管護員隊伍要在縣、鄉兩級草原監理機構的統一組織下，對草畜平衡區放牧牲畜數量進行跟蹤檢查，并對禁牧草原和核減牲畜等進行監管。
(十四)加大草原生態保護工程建設力度。各地要在扎實推進草原生態保護補助獎勵機制的同時，把補獎政策與游牧民定居工程、三江源生態保護建設、青海湖流域生態治理、退牧還草等重點生態保護建設工程有機結合，加大草地圍欄、草地鼠蟲害及毒雜草防治、牲畜暖棚、人工飼草地建設、牲畜良種工程建設等項目建設投入，加快草原生態保護建設步伐，改善畜用暖棚、貯草棚、注射欄及場地圍欄等牧業生產設施，大力發展設施畜牧業，實行禁牧、季節性休牧和劃區輪牧，改善草地生態環境，鞏固草原生態保護補助獎勵機制成果。
五、強化組織管理
(十五)切實加強組織領導。建立草原生態保護補助獎勵機制，州(地、市)、縣人民政府是責任主體，政府主要負責人是第一責任人，主管負責人是直接責任人。各級政府要高度重視，建立健全組織機構，明確責任分工，切實落實領導責任制和部門負責制，逐級簽訂目標責任書。省級各成員單位和各部門之間要相互協調，緊密配合。各級農牧、財政部門要切實加強對草原生態保護補助獎勵機制的監督檢查和指導，不斷完善有關標準和管理辦法，健全禁牧管護和草畜平衡核查機制，及時將補獎資金落實到戶。財政部門按照分級管理的要求，安排工作經費。同時加大政策引導和宣傳解釋力度，充分調動廣大牧民參與和支持草原生態保護的積極性、主動性，為全面建立草原生態保護補助獎勵機制奠定群眾基礎。
(十六)嚴格把握政策界限。草原生態保護補助獎勵機制涉及面廣，政策性強，直接關系到廣大牧民的切身利益。各地要嚴格按照農、財兩部下發的草原生態保護補助獎勵機制政策實施指導意見和資金管理辦法，明確發放對象，嚴格把握政策界限。實施草原禁牧和草畜平衡的補助獎勵對象為已承包草原并履行禁牧或草畜平衡義務的牧民，補獎資金按照已承包到戶的禁牧或草畜平衡面積直接發放到牧戶；牧民生產資料綜合補貼的發放對象為2009年底統計的已承包草原且目前仍從事牧業生產的牧戶。同時，要制定和細化實施方案，將禁牧和草畜平衡任務逐級分解落實到草場、地塊和牧戶，對禁牧區設立標識，有計劃地嚴格落實禁牧措施；對草畜平衡區，依據標準核定載畜量，制定明確的減畜計劃，規定減畜時間進度，確保完成減畜任務。各地實施方案經同級人民政府逐級審核后，上報省領導小組辦公室審查備案。
(十七)強化對補獎資金的監督和管理。各級財政部門要嚴格按照《青海省草原生態保護補助獎勵機制資金管理辦法》，加強草原生態保護補助獎勵資金的管理，切實做到專賬核算，專款專用，采取“一卡通”或現金方式及時足額兌現補獎資金，依據項目執行方案進行資金管理，確保資金安全規范使用。各級紀檢監察、審計部門要對補獎資金的發放、使用等開展經常性檢查，進行全程監督，督促責任單位管好用好建設資金，對工作不力、出現重大問題的地區，要進行通報批評，并追究當事人和主要領導的責任。
(十八)加大對政策落實工作的監督檢查力度。各地要結合草原執法監管，加大對草原禁牧、休牧及草畜平衡制度落實情況的監督檢查和績效考核力度，督促所轄縣(市、行委)加快工作進度，規范工作程序，保證工作質量，統籌解決工作中出現的問題，確保補助獎勵機制政策平穩有效運行。禁牧區及草畜平衡區減畜任務完成后，經縣、鄉草原監理和牧民管護員核查核實，并經縣級財政、審計、農牧部門核實確認后，對達到禁牧和草畜平衡要求的牧戶按政策規定兌現補獎資金。同時，依據績效考核獎勵辦法，對工作突出、成績顯著的地區給予獎勵，對完不成目標任務的予以通報批評。此外，還要做好信息報送工作，建立信息月報、季報和年報制度，指定專人負責信息編報工作，及時將工作進展、資金到位及政策落實中的意見和建議上報省領導小組辦公室。
(十九)搞好技術培訓和保障服務。各級政府要切實加強對管理干部和技術人員的培訓工作，使他們準確掌握補獎政策的原則、要求和有關內容等，不斷提高管理水平和業務能力。各級草原監理機構，要積極適應草原生態保護補助獎勵機制的新形勢、新要求，制定和完善草原監測方案，改善監測手段和條件，開展草原監測工作，及時發布監測信息，為制定合理載畜量和科學評估補獎政策實施效果提供科學依據。同時要充分應用草原生態保護補助獎勵機制信息管理系統，盡快完成牧戶信息、草原承包、禁牧休牧、草畜平衡和相關政策等信息資料的錄入，建立電子檔案，實現上下聯網，加強動態管理和跟蹤服務。
(二十)切實做好典型示范。各地要按照“循序漸進、先易后難、穩步推進”的要求，先行試點，并選擇基礎工作扎實、條件成熟的縣作為示范縣，先行開展典型示范，為進一步落實好草原生態保護補助獎勵機制政策摸索經驗、創新模式。