為推動草原高水平保護和資源合理永續利用，我省于2024年12月14日出臺《關于加強禁牧和草畜平衡工作的若干措施》(青政辦〔2024〕45號）（以下簡稱“若干措施”）。該政策圍繞禁牧和草畜平衡工作，從多個維度提出具體舉措，促進草原生態改善，推進生態文明建設。

一、制定背景

青海是我國五大牧區之一，草原面積僅次于西藏、內蒙、新疆，居全國第四，草原是青海面積最大的生態系統。根據國土第三次調查，全省現有草地面積5.92億畝，占全省國土面積的56.67%，占全國草原面積的14.92%。草原是我省生態保護的主體，是農牧民賴以生產生活的生產資料、民族文化的家園，在維護生態安全、保障民生、促進區域發展方面發揮著基礎性、決定性作用。

黨中央、國務院高度關注青藏高原區草原生態保護工作。草畜平衡制度是國家實施草原保護的重要制度，其核心是堅持以草定畜，要求在一定區域和一定時期內放牧家畜的飼草需求總量，應與草原植物的生長量大體相當。其目的是通過合理控制利用強度，使草原生態系統始終保持自我修復能力，防止因過度利用導致草原退化，保障可持續發展。全面落實草畜平衡制度，是協調草畜矛盾、兼顧生態保護和經濟發展的關鍵措施，是遏制草原退化的治本之策。

2010年國務院第128次常務會議決定，從2011年開始，國家在內蒙古等8個主要草原牧區省份全面實施草原生態保護補助獎勵的政策，落實禁牧和草畜平衡制度。2016年，習近平總書記在青海考察時指出“青海是全國五大牧區之一，草原面積大，且位于生態區位的關鍵點，一定程度上講，草原的生態狀況決定著青海生態環境的狀況。草原過牧是生態環境保護的大敵。要加大草原生態環境保護力度，以草定畜、草畜平衡，積極推進“減人減畜”，嚴禁過牧，使草原永葆生態活力”。這些重大要求為青海草原生態保護修復指明了方向，提供了根本遵循。近年，我省通過實施三輪草原補獎政策，持續推進禁牧和草畜平衡措施，全省草原禁牧區生態環境持續改善，草畜平衡區總體上保持了草畜平衡，但由于相關法律政策不健全，責任分工不清等，部分地區超載過牧依然未從根本上解決，嚴重制約了政策的實施，影響全省生態文明高地的建設質量。因此，非常有必要制定《若干措施》，著力解決當前突出問題，有機協調保護和發展矛盾，促進生態文明建設和草原牧區高質量發展。

二、政策依據

《若干措施》主要以《中華人民共和國草原法》《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》等國家有關法律法規為依據，結合我省實際，充分考慮了草原生態保護補助獎勵政策要求以及部門職責制定。

三、出臺目的

制定《若干措施》有以下目的，一是建立符合我省實際的制度基礎，夯實落實禁牧和草畜平衡政策依據。二是進一步明確各級政府及部門職責，建立責權清晰的責任體系，形成工作合力。三是健全監管體系，提升保護能力和水平，促進草原生態改善，推動草原高水平保護。四是促進傳統生產方式轉變，實現草原資源合理永續利用。

四、重要舉措

（一）嚴格保護管理舉措。按照“四個明確”工作要求，精準劃定禁牧和草畜平衡區，并數字化管理；建立省級和縣級部門協同核定載畜量的工作機制，進一步明確兩區管理要求，禁牧區禁牧或刈割利用，草畜平衡區合理放牧，推行以草定畜，明確5年實施期限及調整原則，草原科學合理利用，并通過多種治理措施，加大草原保護修復力度，提高草原承載力。

（二）監管能力提升路徑。全面明確執法職責，加強人員培訓與執法監督，提升能力和水平，并以林（草）長制為依托，運用現代技術建設監測預警體系，違法舉報渠道，實行網格化管理制度，加強社會監督，構建共管機制。

（三）管理機制完善要點。健全法制體系，出臺管理辦法和制度規范，實行激勵約束機制，將責任與資金掛鉤，進一步明確部門職責，加強區域統籌協調，解決跨界問題。

（四）工作支撐強化方式。以多部門合作加強科技支撐，提高成果轉化率。進一步規范草原流轉，防止掠奪式經營，科學規劃，支持飼草業發展，促進傳統畜牧業生產方式向集約化發展，減輕天然草原壓力。

（五）組織實施保障措施。建立以政府負責、部門抓落實的保障機制，切實加強領導，壓實責任，通過建立評估機制、保障經費、加強宣傳等措施，確保實施成效，增強保護意識。

五、說明事項

（一）于法有據，緊貼實際。《若干措施》在銜接現行法律法規，借鑒內蒙、四川等兄弟省份做法的基礎上，充分吸收了我省在落實草原補獎政策中形成的績效掛鉤、動態調整等實踐好做法好經驗，緊密結合青海實際，堅持問題導向、目標導向，著力在責任落實、共管體系、監管能力、激勵約束、統籌協作、產業轉型等方面取得實效，推動禁牧和草畜平衡工作落實。

（二）系統謀劃，形成體系。《若干措施》作為規范性文件，受限于上位法的制約，僅能指導各級政府和部門依規開展相關工作，對違反禁牧管理要求的行為，無法采取有效的罰責措施、責任追究措施，執行力、約束力不強，還需持續推動省禁牧和草畜平衡管理辦法等法規出臺，進一步對違法情形、部門職責等作出明確規定，搭建起科學規范、配套完善的制度體系，切實推動禁牧和草畜平衡落實，從根本上促進全省草原生態持續改善。

（三）強化抓手，推動落實。以林（草）長制為抓手，落實禁牧和草畜平衡制度，建立一把手負責制，落實地方政府和相關行業部門職責，推動形成工作合力，加強監督管理，確保各項措施發揮作用。

六、專業術語解釋

禁牧：是指在劃定的草原禁牧區域內，實行一年及以上禁止放牧利用的草原保護措施。

休牧：一年內實行季節性、階段性禁止放牧利用的草原保護措施。

輪牧：是劃區輪牧或分區輪牧的簡稱，是按季節草場和放牧小區，依次輪回或循環放牧的一種放牧方式。

草畜平衡：是指在一定草地區域范圍內，放牧家畜采食牧草量基本滿足其營養需求，剩余牧草現存量不影響草地牧草再生，維持草地生態系統的正常生產和生態功能。

實際載畜量：在一定草地面積、某一利用時間段內實際承養的羊單位數。

理論載畜量：草地不退化或健康狀態下的單位面積牧場上能放牧的羊單位數。

黑土灘：高寒草甸（草原）嚴重退化，形成植被減少，黑土裸露的重度退化草原類型。

免耕補播：采用免耕機械開展退化草原補種施肥的治理措施。

解讀機關：林業和草原局草原管理處

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